La IGAE: historia y presente

La historia de fiscalización de las actuaciones administrativas en España es antigua, pues ya antes de la instauración del Estado liberal existieron diversos organismos que poseían entre sus competencias las de fiscalización, tales como la Contaduría Mayor de Cuentas de Castilla creada en 1442,los Contadores Mayores de los Reyes Católicos, el Consejo de Hacienda y el Tribunal de Oidores de Felipe II y los Superintendentes Generales de Hacienda en los primeros reinados de la dinastía borbónica.

Con las reformas administrativas de los Borbonesen el siglo XVIII, la contabilidad fue encomendada a dos grandes organismos, en los que se refundieron las diferentes contadurías generales preexistentes y a los que se dio el nombre de Contaduría General de Valores y Contaduría General de Distribución. La Contaduría General de Valores era la autoridad superior en todo lo relativo a la contabilidad, fiscalización e intervención de la administración y recaudación de los diferentes productos por contribuciones eimpuestos.

Estas contadurías se mantuvieron durante gran parte de la historia española yla Constitución de 1812 las menciona y ratifica.

Precisamente, fue en esta constitución en laque se establecieron los tres tipos de control que subsistirán, salvo en el periodo 1924-1930, hasta nuestros días:

1. Control político-parlamentario, atribuido a las Cortes.
2. Control administrativo, a cargo de las Contadurías de Valores y de Distribución (antecedente directo de la IGAE).
3. Control jurisdiccional, de la competencia de la Contaduría Mayor de Cuentas.

Las Contadurías de Valores y de Distribución se refunden a partir de 1842, en la Contaduría General del Reino, que en1850 se renombra como Dirección General de Contabilidady en 1871 como Dirección General de Contabilidad e Intervención General de la Administración del Estado,hasta la definitiva creación de la Intervención General de la Administración del Estado en 1874.

La DirecciónGeneral de Contabilidad concentraba bajo sí todas las funciones de contabilidad, intervención y fiscalización, de forma que se sacaban del órgano gestor la fiscalización que pasaba a esta Dirección General, como órgano fiscalizador independiente del gestor. Igualmente, con la creación de este órgano se va vislumbrando la extensión de la contabilidad y del control a la fase de reconocimiento de los derechos y obligaciones de la Hacienda Pública.

Promulgada la Constitución de 1869, enoctubre del mismo año el ministro de Hacienda, Constantino Ardanaz, presentó a las Cortes un proyecto de Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública. Este proyecto, que supuso importantes innovaciones con respecto a la entonces vigente Ley de Administración y Contabilidad de 1850,incluye entre sus títulos a la intervención. La necesidad de regular mediante ley una intervención administrativa de las cuentas es debido a que con la Constitución de 1869, el Tribunal de Cuentas dejó de estar vinculado al poder ejecutivo, y se vinculó al poder legislativo, por lo que existía la absoluta necesidad para el Gobierno de verificar las operaciones de intervención y examen con el fin de que el resultado de su gestión económica llegase al Tribunal lo más depuradoposible.

Este innovador proyecto, visto con buen agrado por las Cortes no prosperó por avatares de la política. Posteriormente, Laureano Figuerola como ministro de Hacienda, solicitó a las cámaras la retirada del proyecto para sustituirlo por otro, la llamada Ley Figuerola, que reproducía en buena medida el proyecto de Ardanaz y que fue aprobada en junio de 1870.

Esta ley recogía en su Capítulo V a la Intervención. Confería el carácter de Interventor General de la Administración del Estado al Director General de Contabilidad y otorgaba a la dirección general la responsabilidad de fiscalizar «todos los actos de la Administración Pública que produzcan ingresos o gastos, intervendrá la ordenación y ejecución de los ingresos y pagos y llevará toda la Contabilidad del Estado». También desplegaba al personal de la intervención, los llamados «agentes interventores» (actuales interventores delegados) en todos y cada uno de los organismos y departamentos de la Administración estatal. Complementando estas reformas, la Ley de Presupuestos de 1870 creó el Cuerpo especial de Contabilidad y Tesorería del Estado para crear un cuerpo unificado de expertos en contabilidad e intervención.

La importancia de las funciones fiscalizadoras conferidas a la Dirección General de Contabilidad fueron tales que en 1871 se renombró como Dirección General de Contabilidad e Intervención de la Administración del Estado.

El 7 de enero de 1874, se aprobó a propuesta de Echegaray, quien entonces era elministro de Hacienda, el Decreto que otorgaba oficialmente a la Intervención General de la Administración del Estado las competenciasfiscalizadoras, interventoras y contables y a su titular, el Interventor General, se le otorgaba lamáxima categoría dentro de la Administración.

Afirmaba el citado Decreto que la Intervención General se configuraba para «la alta y noble misión de velar por la exacta aplicación de las leyes y por la guarda y legítima inversión de los caudales, de las rentas y de toda clase de pertenencias del país».

José Ramón de Oya fue nombrado primer interventor general,aunque desde 1870 los directores generales de Contabilidad ya contaban con esta distinción.

Durante los años siguientes la Intervención Generalfue regulada por diversos reglamentos en1878, 1893 y 1895. Posteriormente, también sería regulada por la Ley de Administración y Contabilidad de 1911. Sin muchas variaciones, estos reglamentos mantuvieron la Intervención como un organismo dual —órgano fiscal y centro contable— y con una estructura alrededor de tres secciones: Contaduría de Examen de Cuentas, Teneduría de Libros y Secretaría (1878) primero; y Contabilidad Legislativa, Secretaría e Intervención y Cuentas Atrasadas (1893) después.

Es también relevante de este periodo el Proyecto de Ley de Administración y Contabilidad de 1893 presentado por Germán Gamazo. En lo relativo a la IGAE, cabe resaltar que el proyecto preveía la supresión del Tribunal de Cuentas y su integración en la Intervención General de la Administración del Estado, puesto que Gamazo los consideraba órganos idénticos, y también el hecho de que preveía la inamovilidad tanto del Interventor General como del Subinterventor General. Sin embargo, este proyecto no llegó a prosperar.

Como el sistema de rendición de cuentas era ineficaz y con numerosos retrasos, en 1884 el ministro de Hacienda Fernando Cos-Gayón designó una comisión para que investigara e informara sobre las causas de éstos retrasos y sus posibles soluciones. Entre las recomendaciones de la comisión estaba la creación de un Cuerpo Especial de Contabilidad, pero quedaron en suspenso hasta ser recuperadas por el ministro Gamazo en 1893, que creó dicho cuerpo bajo el nombre de Cuerpo Pericial de Contabilidad del Estado. La creación de este cuerpo se completó en 1894 con Amós Salvador Rodrigáñez como ministro, y unificó bajo este todo el personal de intervención y contabilidad.

Sin embargo, a pesar de su buena labor, el hecho de que fueran de los pocos funcionarios que entraban a la Administración por oposición, en una época en la que este no era el sistema habitual, provocó el recelo del resto de funcionarios de la Hacienda Pública y una continua disminución de sus miembros. Hasta la Ley de 1911 no se autorizó al Gobierno a solventar este problema, y así en 1913 sereorganizó el Cuerpo Pericial, que con esta misma denominación permaneció hasta 1964, en que sedenominó Cuerpo de Intervención y Contabilidad de la Administración Civil del Estado. La mencionada reforma supuso su despliegue por todos los órganos del Estado —incluidos losmilitares— y tuvo gran influencia en el protectorado de Marruecos.

Durante la dictadura de Miguel Primo de Rivera se solucionó una de las grandes fuentes de polémica en el ámbito de la contabilidad:la existencia de dos órganos —Tribunal de Cuentas e Intervención General— con similares o iguales competencias. La dictadura lo solucionó suprimiendo ambos y creando el Tribunal Supremo de la Hacienda Pública en 1924. Esta fuesin dudala más radical de las opciones propuestas hasta entonces, porque incluso en la propuesta de Germán Gamazo, si bien suprimía el Tribunal de Cuentas, las funciones jurisdiccionales no se las traspasaba a la Intervención General, sino a un centro administrativo independiente.

La creación de este Tribunal supuso una reforma administrativa central de gran calado. La Dirección General del Tesoro, que se renombró como Dirección General de Tesorería y Contabilidad, asumió las funciones presupuestarias, de revisión de la contabilidad provincial y de formación de la contabilidad general que antes tenía la Intervención General. Los servicios a cargo de las intervenciones provinciales se desdoblaron en dos: un servicio de Contabilidad que asumían las Tesorerías de Hacienda y un servicio propiamente interventor y fiscal, atribuido a las Intervenciones provinciales del Tribunal.

Una vez finalizada la dictadura en 1930, una de los primeros actos del gobierno de Dámaso Berenguer fue la supresión del citado Tribunal y el restablecimiento del Tribunal de Cuentas y de la Intervención General, todos ellos con las funciones tradicionales previas a 1924.

De la reforma de la Dictadura solo se salvó lo referente a la regulación de la función interventora, establecida por el Real Decreto de 1925, y que, en esencia, estuvo vigente hasta el Real Decreto 2188 de 1995.

Para algunos autores, la Segunda República fue la época dorada de la Intervención General de la Administración del Estado. A juicio del interventor Augusto Gutiérrez Robles (1920-2002), interventor general entre 1976 y 1980, esta afirmación se apoyaba en varios hechos:

Se establecen las Intervenciones civiles de Guerra y Marina integradas en la Intervención General de la Administración del Estado, con lo que el ámbito de sus competencias se extiende a toda la Administración del Estado.

Se extienden sus competencias a la inspección del gasto público, tanto a la administración militar (en 1931) como a totalidad de la civil (en 1935).

La aprobación de la Ley de Bases para la Administración de la Hacienda Pública de 1932, que:

• Unifica la Contabilidad del Estado y otorga la competencia exclusiva al Ministerio de Hacienda, a través de la Intervención General de la Administración del Estado.

• Establece una estrecha relación entre las funciones de contabilidad con las fiscalizadoras e interventoras.

• Establece la necesidad de que todos los órganos contables del Ministerio se nutran de personal técnico.

Se establece la independencia de los interventores en relación con las autoridades cuya gestión debían fiscalizar. Los interventores delegados dependían únicamente del interventor general. Esta independencia se refleja muy bien en que, a pesar de la inestabilidad política, hubo un único interventor casidurante toda la república, Adolfo Sixto Hontán (1931-1938), que solo fue sustituido en el último año de la república.

Los funcionarios de la Intervención General asumieron, durante el periodo republicano, las más altas funciones de la Administración financiera, ocupandocasi la totalidad de las plazas de Inspectores de Servicios y desempeñandolos altos cargos del Departamento de Hacienda.

En lo que respecta al ámbito de la intervención, la Intervención General de la Administración del Estado mantuvo sus funciones tradicionales establecidas en 1870, es decir, centro directivo de Contabilidad del Estado y encargado de intervenir los ingresos y pagos, y todos los actos de la Administración; y centro encargado de la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y de instruir los expedientes de concesión de créditos extraordinarios o suplementarios. Aunque su marco de actuación había que entenderlo limitadopor el régimen político imperante.

El régimen franquistasupuso también otras dos importantes limitaciones a la intervención,la restauración de las intervenciones militaresy la existencia de determinados organismos autónomosen los que el control económico-financiero recaía en sus propias tesorerías.

El reformismo de los años 50

La opacidad con la que trabajaban los organismos autónomos fue de gran preocupación para el Ministerio de Hacienda durante la dictadura, por ello entre la década de los 40 y los 50 se empezaron a restaurar los mecanismos de control por parte del Ministerio y la extensión de las competencias de la Intervención General a los mencionados organismos.

Asimismo, recuperando preceptos de la Ley de Bases de 1932, en 1952 se crearon en los distintos Departamentos ministeriales y sus organismos dependientes unas Oficinas de Contabilidad con personal del Ministerio de Hacienda. En 1953 se actualizó el reglamento de la Intervención General, actualizando sus competencias en función del importe de los expedientes de gasto y ampliando algunas competencias como la de facultar a los Interventores delegados para formular reparos a las propuestas de gastos que reglamentariamente debían fiscalizar. Igualmente, y seguramente de las más importantes, el decreto restablecía la independencia funcional de la Intervención General de la Administración del Estado respecto del Ministro.

Planes económicos y final de la dictadura

El final de la década de los años cincuenta, y hasta el final de la dictadura, la política económico-financiera española estará basada en el Plan de Estabilización y los Planes de Desarrollo. Es una década de grandes cambios normativos, y en ocasiones contradictorios, como la aprobación de la Ley de Régimen Jurídico de las Entidades Estatales Autónomas de 1957 que sometía a éstas entidades al control de la Intervención General de la Administración del Estado y, a la vez, la aprobación de la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 1958, que regulaba y sometía al control de la Intervención General de la Administración del Estadoa la parafiscalidad,perosalvaba de este control a los fondos destinados a financiar el Crédito Oficial.

En 1963 y 1964 se regulan dos aspectos clave para la Hacienda Pública: la contratación administrativa y el Patrimonio del Estado. En lo referente a la contratación, era la Intervención General de la Administración del Estado y sus delegaciones quienes asumían la fiscalización previa de todo contrato, función que se amplía en 1975 a «los expedientes motivados por contratos en general en los que se proponga el reconocimiento de derechos u obligaciones de contenido económico o la adopción de acuerdos de los cuales se deriven aquellos». También fiscalizaba las inversiones derivadas de contratos. En cuanto al Patrimonio del Estado, la Intervención General debía informar previamente sobre cualquier operación relativa a dicho patrimonio.

En 1963 se recupera la Dirección General de Presupuestos —órgano que ya existió entre 1938 y 1939—, que asumía las funciones de la Dirección General de Régimen Fiscal de Corporaciones, y las competencias presupuestarias que hasta entonces tenía la Intervención General de la Administración del Estado, relacionadascon la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y con la tramitación de los expedientes de modificación de los créditos presupuestarios. Eso sí, la Contabilidad y el control de la fase ejecutora de los presupuestos siguió siendo competencia de la Intervención General de la Administración del Estado.

La Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1911 se había quedado obsoleta y no daba respuestas a las exigencias de la Hacienda Pública moderna. Ya en 1961, se creó una comisión para elaborar una nueva ley, cuya redacción finalizó en 1973. Un poco antes, en 1971, con Alberto Monreal Luque como ministro de Hacienda, el Director general de Presupuestos, José Barea, había distribuido un proyecto de Ley General Presupuestaria elaborado en su departamento, pero ni su proyecto ni el de la comisión salieron adelante.

En 1973, esta vez bajo el paraguas de la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social, secreó una comisión para redactar un proyecto de Ley General Presupuestaria y de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública. El proyecto se finalizó a finales de 1974 y se presentó a las Cortes a principios de 1975. La Comisión de Presupuestos aprobó el proyecto y se votó en Pleno a finales de 1976, siendo promulgada por el Rey en enero de 1977 bajo el nombre de Ley General Presupuestaria.

Esta ley, en lo referente a la Intervención General, incluyó como novedadtrascendental lainclusión de dos nuevas modalidades de control: el financiero y el de eficacia.

A la tradicional función interventora se le suma el control financiero, y al que se dota de mayor amplitud en dos aspectos diferentes:

- Por un lado, su ámbito objetivo ya no recae solo en el control de la legalidad, sino que alcanza a otros aspectos de la gestión.

- Por otro lado, su ámbito subjetivo se amplía aotras entidades públicas distintas de la administración pública en sentido estricto.

Esta regulación inicial del control financiero, sienta las bases de su ejercicio para comprobar el funcionamiento de los servicios, organismos y sociedades estatales en el aspecto económico financiero y para verificar que actúan conforme a las disposiciones y directrices que les rigen. Aunque la ley no lo señala expresamente, por contraposición al control previo a través de la función interventora, el control financiero se configura ya desde entonces como una fórmula de control a posteriori.

La Constitución de 1978, que otorga al Tribunal de Cuentas el rango de órgano de relevancia constitucional y lo define como «el supremo órgano fiscalizador» tanto de las cuentas como de la gestión económica, extendiendo su jurisdicción a todo el sector público y lo hace depender de las Cortes, no hace mención alguna al control interno de la Administración, que seguía existiendo por la vigencia de la Ley General Presupuestaria de 1977 y que se ha mantenido en las sucesivas reformas legislativas (2003).

Hoy la Intervención General de la Administración es un órgano integrado en el Ministerio de Hacienda, con rango de Subsecretaria y que con el transcurso del tiempo ha ido ampliando sus funciones y competencias.

Así, tras la entrada de España en la Unión Europea en 1986 se convirtió en el órgano responsable del control de los fondos europeos en España.

Igualmente, tras la integración de la informática presupuestaria en la Intervención General de la Administración del Estado, se amplias las competencias que se extienden desarrollo y mantenimiento de los sistemas de información no solo de la intervención general si no también de presupuestos, fondos europeos y costes de personal.

Sus funciones contables y de control también se han ido ampliando y configurando para responder con eficacia, eficiencia y calidad a las necesidades del sector público.